Quiero mostrar en este texto que la transformación de la cultura política y de la administración pública propuesta de la mano de la tecnología, con la implementación y puesta en marcha de la estrategia de gobierno en línea, se enfrenta a cuatro problemas: el primero se encuentra en el relevo generacional, el segundo se enmarca en la compleja relación entre centro y periferia, el tercero se refiere a los límites del modelo propuesto y el cuarto, en alguna medida, que es producto de la confluencia de los anteriores nos dice que la estrategia se propone una cosa pero logra otra. Apenas apunto algunos elementos para la solución de esta múltiple problemática y tal vez cometo el error de generalizar una situación particular. De algún modo este texto es descriptivo y apenas logra dar cuenta de la situación de estos municipios.
La Estrategia de Gobierno en Línea Territorial
Durante el año 2009 el Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones adelanta mediante contratos con uniones temporales la implementación de la estrategia de gobierno electrónico a nivel territorial en los términos del Decreto 1151 del 2008 y del Manual de Gobierno en Línea vigente a la fecha. Desde el año 2000 y en cumplimiento del acuerdo de la Sociedad de la Información se había llevado a cabo una Agenda de Conectividad que buscó llevar el internet a cada municipio del país. Los resultados de la experiencia nacional son por todos conocidos, pero los resultados de las experiencias particulares se ocultan detrás de los éxitos de la conectividad. Con variaciones entre municipios con mayores recursos y con mayores posibilidades de acceso a las capitales departamentales o de provincia, el proceso podía llamarse exitoso: cada municipio del país contaba en el 2009 con un sitio web municipal, un computador y con al menos un punto de acceso a internet de manera gratuita. Además de esto contaba cada entidad territorial con una orientación estratégica que definía cinco fases para desarrollar entre los años 2008 y 2012. Desde un determinado punto de vista sería un éxito, pero mirando cuidadosamente, no es más que un desastre.
El contexto
En el Departamento de Santander, la mayoría de sus municipios pertenecen a la categoría 6 según clasificación del DANE. Los cuatro municipios objeto de estudio en este texto son categoría 6 y en términos demográficos el que posee el territorio más grande y la mayor población no alcanza a tener 12000 habitantes. El más pequeño de los cuatro municipios tiene apenas escasos 2800 habitantes. El departamento de Santander está dividido en provincias y estos municipios corresponden a dos de las que están ubicadas al sur, la provincia comunera, donde se ubican Simacota y Contratación, poblaciones que giran económicamente en torno al municipio del Socorro, y Charalá y Encino, los cuales se articulan con el municipio de San Gil. Con la información recopilada durante mi estancia de seis meses en estas poblaciones me he permitido considerar hasta qué punto se han dado transformaciones en la administración pública y en la cultura política, con los recursos que brinda la tecnología. Estos cuatro municipios objeto de análisis en este texto no se encuentran realmente apartados de la capital departamental o de Bogotá; apenas 6 o 7 horas de viaje por carretera sin pavimentar, con derrumbes frecuentes y con escasos medios de transporte. Pese a ello este tipo de municipios son el punto medio entre las zonas del país comunicadas por autopistas de alta velocidad y zonas sin vías terrestres.
El relevo generacional
El primero de los inconvenientes que encontré de manera común en los cuatro municipios fue el del relevo generacional. Resulta que no existe una coincidencia clara entre aquellos que manejan la tecnología con un adecuado grado de desarrollo en las diferentes poblaciones, y aquellos que gobiernan. No son los jóvenes los que gobiernan, ni son los adultos los que manejan la tecnología. Los jóvenes no gobiernan, y de hecho participan poco de la vida municipal, porque como condición común a los cuatro municipios, las oportunidades de empleo son escasas, y las de formación posterior a la educación secundaria son prácticamente inexistentes. De manera que los estudiante de bachillerato que se gradúan, que ya de por sí son pocos, terminan yéndose de la población. De hecho, en los dos pueblos más apartados la mayor parte del equipo de gobierno no era originaria de la misma población. Y el número de habitantes en al menos uno de eso municipios, antes que aumentar se ha visto disminuido por el éxodo de jóvenes hacia ciudades mayores en busca de empleo.
Al momento de mi arribo a las poblaciones, ninguna tenía problemas con grupos armados al margen de la ley. Los problemas más urgentes de los municipios, sin obviar las particularidades eran el cumplimiento de sus planes de gobierno y la consecución de recursos a nivel departamental y nacional para el desarrollo de obras de importancia, que generaran empleos e impidieran en alguna medida el éxodo de su juventud.
Con la no coincidencia entre quienes gobiernan y quienes son apasionados por la tecnología no digo que los adultos no tengan la capacidad de aprender a usar los computadores, sino que el proceso tarda un poco más y en todo caso siempre va a ser más lento. Si consideramos que hay al menos tres niveles de conocimiento digital que deben ser alcanzados por los gobernantes para habilitarse en el uso adecuado de la tecnología, vemos que el proceso va a tomar más tiempo que el estipulado por el gobierno central. Un gobernante local debe manejar las diferentes herramientas de ofimática, adicionalmente debe saber desenvolverse en el uso de internet y por último debe estar en capacidad de utilizar los aplicativos que la estrategia de gobierno en línea ha diseñado desde el nivel central.
Los jóvenes, como he mostrado arriba, escasean y en virtud de ello no gobiernan. No hay procesos fuertes iniciados para promover el interés por la vida política local, y su manejo de las tecnologías es pobre o nulamente empleado al servicio de la administración pública. Este es el primer problema, pero se une a uno de mucha mayor envergadura y que tiene relación directa con el desarrollo de las tecnologías y con el estímulo negativo al uso de las mismas a la hora de gobernar.
La incongruencia centro-periferia
La principal queja recibida de parte los funcionarios de las administraciones locales, es que la política de conectividad así como la estrategia de gobierno en línea estaba pensada sin comprender la obvia y clara relación entre el centro y la periferia. Esto quiere decir, que los funcionarios se quejaron de que las políticas se diseñaban en Bogotá, pensando que todo el país era como Bogotá o que contaba con recursos como los que se podían encontrar en Bogotá. El primero de ellos es el fluido eléctrico, que en muchas ocasiones falta en las localidades más alejadas. El segundo es la conectividad, que en ningún momento era la misma a la que se tenía acceso en Bogotá, entre otras porque la empresa estatal que proveyó el servicio inicialmente por tres años de acuerdo a la estrategia, había ido reduciendo el número de horas en las que brindaba conectividad y el número de equipos con tal conectividad no eran más que dos y el servidor. Ninguna empresa privada hasta la aparición del internet inalámbrico de las empresas de telefonía celular se había interesado en tan pobres mercados. De manera que no contaban con la velocidad, ni los recursos para digitalizar documentos o imprimirlos. Adicionalmente muchas veces éstas son tareas que necesitan bastante tiempo de conectividad y por lo general requieren capacitación adicional. El tercer recurso con el que no cuentan es el humano, pues es escaso el personal con el que cuentan, llegando en ocasiones al extremo en el que un sólo funcionario asume las tareas que corresponderían a dos o tres y además tiene que ser su propia secretaria o secretario. Las vías de acceso están pobremente construidas y el transporte público es incipiente, en particular hacia los municipios de Encino y Contratación, a donde las rutas de buses o camionetas van una sola vez al día y se regresan al día siguiente en la madrugada. Además, hay derrumbes constantes en la vía, que en ocasiones dejan incomunicados a estos municipios.
Aunque los cuatro municipios contaban con los mínimos requisitos para llevar una vida comunitaria, como son servicios públicos garantizados, centro de salud, médicos, presencia de la fuerza pública, profesores y otras instituciones, las diferencias empiezan a marcarse cuando se considera a profundidad el aspecto de las comunicaciones. En Encino, que es el caso en el que se podría estar más atrás en cuanto al desarrollo de la tecnología, sólo existe un operador de telefonía celular, y hace poco que llegó. Los dos ejemplares de los periódicos que llegan allí son llevados gracias a que el rector del colegio se desplaza todos los días hasta una población vecina, de manera que la información a la que se tiene acceso sobre lo que acontece a nivel nacional es escasa. La conectividad en el colegio estaba garantizada para cinco equipos cuyo rendimiento era realmente pobre en comparación con lo que se necesitaría para el pago de una transacción básica, que se supone es la fase de la estrategia de gobierno en línea a desarrollar durante el 2010. Adicionalmente sólo existía un café internet con dos equipos, que según conversaciones con su administradora, su uso no iba más allá de la consulta de información, que es la fase más básica del proceso.
El municipio de Charalá estaba un poco mejor en aquella época, contaba con dos operadores celulares, y con al menos 7 sitios en donde había acceso a internet. Sin embargo sólo tres dependencias de la alcaldía tenían acceso a internet y estaba siendo subutilizado, pues el atraso en el uso de las herramientas dispuestas por la estrategia de gobierno en línea por parte de los funcionarios llegaba a más del 80%. Los ciudadanos en su mayoría no sabían de la existencia de tales portales en donde encontrarían información sobre su municipio, su administración municipal, la ejecución del presupuesto, la contratación y la posibilidad de crear espacios de debate de manera digital. Dadas las características de esta población los funcionarios más jóvenes empezaron a publicar su información y las de los demás robándole tiempo al ejercicio de sus funciones básicas. La mayoría de dependencias pasaron a tener conectividad y la ley los obligó a publicar toda la contratación. Sólo que el porcentaje de personas que accede a tal información es muy pequeño, y por lo general no hacen parte de los ciudadanos que viven en la población sino de aquellos que están por fuera. Con esto doy paso al tercer problema identificado:
Los límites del modelo propuesto
La estrategia de gobierno en línea busca hacer del Estado algo más eficiente, transparente y que preste mejores servicios. El proceso de hacer más eficiente al Estado viene desde finales de los años setenta y se corresponde con el desarrollo del neoliberalismo, lo cual tiene el mismo problema que tiene a nivel nacional: para que un modelo funcione debe estar dadas unas condiciones básicas. En este caso la eficiencia del Estado local depende de la capacidad operativa con la que se cuente, pero la introducción de cambios en las reglas de juego, el paso a la obligatoriedad del uso de las tecnologías, en vez de hacer más eficiente a la administración pública la ha hecho más lenta y menos eficiente, pues ha necesitado mayores recursos para capacitarse, para acceder a las tecnologías y para sobreponerse al aprendizaje continuo que representa el dominio de las tecnologías.
La transparencia que también es un fin del Estado, en este caso se articula con la capacidad de ver. Para que las acciones estatales locales resulten transparentes se necesitan procesos de capacitación de la población para que por un lado entiendan cómo es la reglamentación estatal frente a la ejecución presupuestal y por otro lado alcancen la capacidad de comprender en donde podrían esconderse la corrupción y otros delitos mediante el acceso que les brinda la tecnología.
Los mejores servicios, que en las grandes ciudades son casi una realidad, en estas pequeñas poblaciones están en un nivel más básico, que no busca tanto su implementación y adaptación a las regularidades electrónicas, sino su garantía. Contar con mejores servicios de agua, alcantarillado, luz, y telefonía resulta más importantes que poder pagar los impuestos o poder escribirle un correo electrónico al alcalde que en todo caso siempre está dispuesto a atender a cada miembro de la comunidad. De manera que falta aún mucho para que estos tres fines se alcancen en el nivel territorial-municipal, al menos en sus primeras fases de información y de interacción, y se prepare a la población para las ya comunes operaciones transaccionales de la ciudad. Aunque algunos procesos seguramente han podido y podrían seguirse implementando en estos municipios sin mayores traumatismos, como el pago de la planilla asistida, el certificado judicial, los otros certificados de antecedentes.
La participación ciudadana
El cuarto, y último problema en alguna medida, que es producto de la confluencia de los anteriores nos dice que la estrategia se propone una cosa pero logra otra. Si recordamos algunos de los principios de la estrategia de gobierno en línea tenemos que reconocer que no fomentan la participación ni la creación de comunidad de manera adecuada. Un Estado centrado en el ciudadano, pero que además ofrece una visión unificada de sí mismo se presta para el totalitarismo. Por una parte no se orienta a la creación de formas comunitarias de trabajo o comprensión del mundo social, sino que se orienta a fomentar el individualismo, que tiene como excusa a la eficiencia y la escasez de recursos para invertir en tecnología y en aprovechamiento de tal tecnología. Por otra parte no permite ver al ciudadano que el Estado, pese a ser uno, en realidad está compuesto por múltiples ramas, todas diferentes y que se orientan a cumplir fines más altos que su propio desarrollo. Basta observar las páginas de estos cuatro municipios para darse cuenta que los órganos de control, el concejo municipal, la instituciones de justicia, las veedurías y otras formas de participación ciudadana tienen entre sí menos del 10% del espacio disponible para publicar información, monopolizándose la mayoría del mismo en la parte ejecutiva del poder municipal.
Conclusión
Si en algún aspecto debería concentrarse la estrategia de gobierno en línea en los próximos años para lograr la tan anhelada fase de democracia, en la que gracias al uso de las tecnologías, se permita la construcción colectiva de políticas y toma de decisiones es en la capacitación de la ciudadanía en el uso político de las nuevas tecnologías, la reorientación de los principios de la estrategia de un Estado centrado en el individuo hacia uno centrado en los ciudadanos o las comunidades. Y en la formación en valores democráticos a la juventud, posibilitando las oportunidades en los propios municipios para la que migración no desintegre las razones del gobierno. Y para que la participación sea entendida más allá de la simple consulta individual de las ejecuciones presupuestales sin considerar su planeación.
